第二次世界大战战史-第354章
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然而，显而易见，外国将继续需要美国的货物，几乎同战时一样，而且规模远比租借油管协定所提供的为大。美国政府于1945年7月31日授权进出口银行把它的对外贷款增加到三十五亿美元之多，试图借此满足这种需要。随着租借油管协定交货的终止，这便成了1946年上半年为美国出口商品提供货款的一条主要渠道。但是到那年的中期，银行的全部资金差不多已经分派掉了，鉴于国会没有授权该行增加它的贷款能力，该行进一步发挥作用的范围大为缩小。1946年6月，布雷顿森林会议所规定的国际复兴开发银行，开始组织起来进行营业。在美国官方看来，为世界贸易进一步提供资金的责任就该移交给这一机构。
从租借协定逐渐过渡到以国际银行作为对美国出口商品提供货款的手段，这是按照美国官员所希望的那种方式实现的。这是从战时的临时方法过渡到和平时期的新措施。这项计划的唯一缺点是，国际银行的资力不足以满足全世界的需要，而且国际政治气候也不适合于国际银行的章程责成该行遵循的那些国际金融与贸易方针。因此，就连在1946年也不得不采取一些新的“临时性”措施。事实上，国际银行的有限的重要性从来也没有超过作为一个国际交易的调节机构。
英美两国的各个联合委员会也按照类似的方式解散了。1945年9月25日，杜鲁门批准了美国政策的一项声明，要求早日撤销这些委员会，同时也预见到成立一些政府间的委员会来分派世界上仍然匮乏的物资，是合乎理想的。10月间，加拿大和英国接受了美国的这项声明，同意联合原料委员会和联合生产与资源委员会应于1945年12月31日撤销。但是由于威胁到欧洲和全世界的严重的粮荒，联合粮食委员会则展缓到1946年6月30日才撤销。
联合原料委员会和联合生产与资源委员会由五个国际性的“商品委员会”所代替，其责任是分配锡、皮革、棉布、橡胶和燃煤。会员人数各各不同，因为它们的目的在于把每种商品的主要生产国和消费国全包括在内。不久，联合粮食委员会也由联合国粮食及农业组织赞助下的一个国际粮食应急委员会所代替。这个新机构于1946年7月1日接管。但是随着英美逐渐把它们对世界原料和粮食交换的支配权移交给了更有广泛代表性的机构以后，政府之间进行协商的那种效能也逐渐减少了。到1946年中期，这些领域里的合作已经大部分结束，各国都各奔前程了。
联合船舶调度委员会较早就遭到不幸。名义上，这个委员会一直存在到1946年，但是从1943年年初起就不起作用了。1944年8月，主要在英国政府的推动下，曾经作过一次努力，想使它重新发挥一些作用。一个新的专为对德战争结束以后和对日战争胜利以后六个月的期间内调度船舶的政府间的机构——联合海运局成立了。这个机构（最后有十六个国家参加）相当成功地解决了战争刚结束后船舶缺少的问题，但是当运送兵士回国的这件大事大半完成以后，许多海运国家象美国和某些其他国家所希望的那样，似乎可以回复到由国家管制商船的体制了。因此，在对日战争胜利后六个月，当联合海运局于1946年3月2日如期解散时，一个仅仅具有谘询和提供情报的任务的联合海运谘询委员会接替了它。
联合参谋长委员会和军需品分配委员会——1942年阿卡迪亚会议上成立的那些联合委员会中最重要、最卓有成效的两个——并没有那么匆促解散，当然随着战争的结束，军需品分配委员会停止了它的大部分活动。不过就连在军事领域里，美国人对于继续同英国保持战时的特殊伙伴关系也并不很热忱。他们同意仅仅把联合参谋长委员会维持到和平条约签订以后——当时，这似乎是不久即将实现的一件事。由于预料到英美在军事方面的伙伴关系很早就会拆散，一种日益增强的保留态度，尤其在美国人方面，制止了情报的自由交流，在联合参谋长委员会内讨论军事政策问题的那种坦率的态度也减少了。这样，这个委员会便失去了战时的重要性。
英美军事合作的减弱在原子研究的领域里特别显著。即使在战时，美国的政策也是把原子弹生产的一部分秘密保持在美国的手里。到战争结束后，英国和加拿大不久便停止参加美国的原子工作了。等国会找时间通过立法来规定原子研究与发展的前途时，它批准并扩大了保密的政策。不仅是原子能的军事用途，就连它的和平用途也严加保密。这样，1946年的原子能法成立了一个特别委员会来管理原子能在美国的发展工作，并且指示该委员会，“在国会通过联合决议宣布对使用原子能于毁灭性用途已设置有效可行的国际防护措施以前，关于使用原子能于工业用途方面，将不同其他国家交换情报。……”这并不是说，美国企图设法对原子能保持无限期的垄断。不过按照美国的（和英国的）看法，各国参加发展原子的工作，将取决于在联合国下面先建立一个有效的国际检查与管理制度。
当盟国战时形式的经济合作这样结束、削弱或可望改变成常设的国际机构的形式时，联合国善后救济总署作为渡过艰难的战后时期的一种手段，则独树一帜。1943年11月，当联合国善后救济总署最初成立时，它的预定的工作是向获得解放的国家提供救济。1944年9月，在联总理事会的第二届会议上，一项决议扩大了联总的活动范围，准许它到以前敌国的境内展开救济难民的工作。此外，联总还允诺对意大利人民提供规模有限的救济。1945年8月，又进一步修改方针，给予意大利和奥地利同其他国家平等的地位。1946年2月，匈牙利也获得了接受救济的资格。不过德国和日本仍然不在范围以内，维持这两个国家人民的生活便成为占领军的责任了。
许多行政方面的困难，包括航运这个相当重要的问题，使联总的大规模活动延缓到1946年才开始。这个组织到1947年中期才结束了它的主要活动。然而在1946年至1947年中期之间，联总在国际货物交换方面却是一个重要的因素，并且帮助饱经战祸的国家的人民免受最为严重的苦难。
联总共经手了价值三十九亿六千八百万美元的资财，分发了价值三十六亿八千三百万美元的商品，余数则用作行政开支和拨交给各个接替机构的款项。联总从美国政府获得的捐款最大——二十六亿六千八百万美元，也就是总数的将近百分之六十五。英国政府是第二个最大的捐款者，共为六亿一千七百万美元（将近百分之十五）；加拿大居第三位，共为一亿三千九百万美元（百分之三点五）。十七个国家受到了联总的援助，不过其中有八国远远超出了其余的国家。联总运往这八个主要接受国的货物的价值，从下列这张表上便可以看出来：
…… 百万美元
中国 518
波兰 478
意大利 418
南斯拉夫 416
希腊 347
捷克斯洛伐克 261
乌克兰 188
奥地利 136
对于这些数字的一个值得注意的事实是，联总在分发救济与其他供应品时政治上不偏不倚。这当然是该组织的一项主要原则，而且也是战后的救济工作何以首先要委托给一个国际团体的主要原因。但是在英美同俄国之间的关系恶化以后，美国和英国发现自己正在通过联总向东欧不友好的国家提供供应品。这是国务卿贝尔纳斯所不喜欢的。美国的国会议员甚至更为强烈地表示反对，他们很勉强地投票通过了对联总的第二次拨款，而且拖延了好几个月。到了1947年仲夏，想使联总的工作继续下去的所有提议都遭到美国的日见增长的抵制。在联总工作结束之前的整整一年中，贝尔纳斯就已经得出结论，“国会对外救济的任何新拨款都应由美国分派”。美国的这种态度是决定性的，于是该组织的工作在1947年上半年完全结束，不是因为善后工作已经完成，而是因为没有经费了。
联总的这一尝试，在美国通过国际合作走向一种自由的战后经济制度的总方案中有其地位。它的夭折反映了那个梦想的全盘失败。现在，我们必须来检讨一下那种用来取代1944年和1945年那份自由的蓝图的国际经济关系方式的一些主要特征了。
1946年，决定国际经济关系的主要轴心，就是美国给予英国的贷款。这笔贷款的命运很恰当地说明了美国对外经济政策所发生的变化。这笔贷款是作为保证早日建立起比较自由的国际贸易的一种手段，通过谈判并首先向美国国会和公众提出的。它最后由众议院通过时，则是作为遏制俄国的一种手段。当然，在贷款谈判的最初阶段中，政治情绪并不是完全没有，当它最后由国会批准时，美国人也并没有放弃他们的信心，认为这笔贷款是有助于走向国际贸易自由化的一个步骤。不过在国会批准这项贷款协定以前的那七个月的辩论过程中，毫无疑问，重点肯定是改变了。
英美财政贸易协定这一正式名称，最初是在1945年12月6日宣布的。尽管就法律上讲它是独立的，但同上文所述的租借及互助债务的清算却有所关连。鉴于租借办法调节着英国和美国战时的经济关系，这项新的“信贷油管”，以及附带的关于未来贸易与财政政策的协定，则是企图调节两国之间未来的经济关系的。
著名的经济学家凯恩斯勋爵领导了参加财政贸易协定谈判的英国代表团。如同凯恩斯后来向上议院说明的那样，他是抱着他认为自己可以劝说美国人“通过一笔接近于馈赠的财政援助”帮助英国转变到一种可以生存下去的和平经济的希望去谈判的。他特别希望不算利息。英国代表团所设想的这种安排，就等于把租借协定予以延长，他们准备为自己的立场提出的论点是，英国的经济牺牲是异常巨大的，尤其是在租借协定实行以前的1939…1941年那些年头里。实际上，英国人提出的建议是：应将美国官员所接受的清算租借帐目的对等牺牲的准则，追溯上去应用于1939…1941年那段时期。至于美国援助应用的途径和英国未来的一般经济政策，凯恩斯和他的同事们则希望避免承担任何苛刻严格的义务。
然而，美国人却无意就过去的牺牲作出一些令人不快的比较。根据任何这样的论点，可以来要求美国援助的其他盟国实在太多了。相反，美国人主要是看到未来。他们在眼前设想出一个繁荣和平的世界的景象，并且试图用自己的经济实力来促成他们的希望。如同凯恩斯所说的那样：“我们的美国朋友对我们的创伤并不感觉兴趣，尽管这些创伤是为共同事业所蒙受的；他们只对我们的复原感到兴趣。”在美国人看来，复原意味着通过国际合作来减少贸易的政治障碍，以及接受一些国际法规，以便防止纳粹党人在三十年代中那么有效地实行过的那种方式的经济战。对于英国，这意味着作为一笔贷款的交换条件，美国人要求英国政府作出明确的保证：帝国特惠关税和对英镑帐户的限制将予以取消或作出大幅度的修改。这在美国人看来，似乎是建立起无歧视的多边世界贸易所必须采取的第一步，而他们同时相信，稳定的和平与国际繁荣的希望也有赖于这样的世界贸易。美国专家们同意，对这笔贷款索取利息将很不明智地使英国的支付能力十分紧张，不过他们又感到一笔无息贷款结果将是国会所不能接受的。因此，他们坚持要有利息，不过把条件订得尽可能有利些。
鉴于美国人可以给予援助或不给予援助，他们在谈判中完全掌握了主动权。不能达成协议并不会过分损害到美国的经济，但是却会使英国的经济濒于瘫痪。结果是，除了在英国代表团的主张真正使美国人信服的时候，在大多数争端上，英国人都不得不让步。因此，最后商定的总数——三十七亿五千万美元——比英国人原来所希望的为小。在凯恩斯勋爵看来，这似乎仅仅是一笔最低的数目，只好在这笔信贷的五年有效期中用来弥补预料会出现的贸易逆差。其次，英国谈判代表们接受了美国人的要求，同意取消妨碍把英镑兑换成美元的特别财政管制。该协定规定：
联合王国政府在切实可行的最早日期内，而且除遇有特殊情况经协商后另定一较迟的日期外，无论如何将不得迟于本协定生效日期一年以后完成安排……使往来交易的英镑收入……可以不加歧视地自由通用于任何货币区内的往来交易上，从而使……英镑区的每一成员国可自由处理现有的英镑和美元收入，以便在任何地区进行交易。
就帝国特惠关税而言，英国人承担的义务则远没有这么明确。财政贸易协定本身只顺便提到“本信贷油管的一项重要目的，在于促进多边贸易的发展，并在一种无歧视的基础上促其早日恢复这一点”，但是同一天，即1945年12月6日，两国政府发表的一项联合声明却说得明确得多。美国政府公布了一系列建议，提供一个国际贸易及就业会议考虑。这些建议除涉及其他事项外，还要求取消关税歧视。12月6日的联合声明宣称：
……联合王国政府完全赞同这些建议中的各项要点，并接受这些要点作为国际讨论的基础。……
两国政府还就国际谈判的程序和这些建议的实施办法取得一致的意见。为了这一目的，它们已着手进行预备性的谈判……以便作出具体安排来实施这些建议，包括放宽各种贸易壁垒的最后措施。
这样冗长的措辞简括地来说，就是英国答应以赞同的态度考虑取消帝国特惠关税，作为减少贸易壁垒的一项全面国际协定的——部分。
贷款的条件对英国是很有利的。偿还将从1951年12月31日才开始，它将分五十年还清，利息定为百分之二。此外，美国人还答应，遇到英国的贸易差额下降到1936…1938年的水平以下时，便放弃利息。这样放弃的利息将不加进债款中去，而是一笔勾消。这一条款意味着在困难时期，英国事实上将享有一笔无息贷款，就象凯恩斯勋爵原来所谋求的那样。
当这项协定最初宣布时，英国和美国的反应都是从冷淡到反对。许多美国人觉得，停止这么大规模地对外贷款的时候已经到来了，有些人则觉得英国人没有权利享受特别有利的条件。相反，英国人方面则觉得，美国人做成了一笔很苛刻的交易，并且正利用英国的经济衰退来损害帝国的经济联系。他们特别反对这项协定和有关文件中体现出来的单方面的保证。英国保证取消外汇管制，答应以赞同的态度考虑取消帝国特惠制，可是美国则没有作出什么承诺。正如英国经济学家们可以很有理由地指出的那样，美国的关税对国际贸易是一种比帝国特惠制更为严重的障碍。比弗布鲁克勋爵和帝国的其他支持者发表言论反对这项协定，比弗布鲁克拥有的报纸还发动了一场反对这项协定的长时期的运动。虽然如此，美国货物源源不断地流入英国以维持它的经济，这种需要仍然是迫切的。下院很知道这一点，于是在1945年12月13日以三百四十五票对九十八票批准了这项协定。
当财政贸易协定草拟出来时，两国政府都认为它将在1946年年初生效。由于美国国会工作迟缓，协定生效期略有延缓是在预料之中的，但是谁也没有想到众议院会经过七个月才终于批准这项协定。中间这段时间就英国政府说来是一个焦急的时期。英国政府的全部财政经济计划都依靠这笔贷款。
杜鲁门政府不遗余力地去加速国会的行动。然而必须等到国会议员圣诞节休假回来，才能在1946年1月30日正式提出这项协定。到那时，杜鲁门送了一份特别咨文给国会，请求它迅速予以批准。同时，政府领导人物的一系列讲话和政府发动的一次广泛的宣传运动，试图打消公众和国会对这笔贷款的冷漠和反对。但是国会却无意听候杜鲁门的号令，程序从一开始显然就是慢条斯理的。
参议院首先采取了行动。辩论主要集中在经济问题上。批评这项协定的人争辩说，这么大一笔对英贷款会增加国内的通货膨胀，会给美国无法给予其他国家的类似的大笔贷款敞开门户，会用纳税人的钱去帮助美国企业的一个危险的竞争者，会帮助社会主义，而且是绝对无法收回的，是一点也不合乎商业习惯的，因为这笔贷款没有有形的担保品。相反的议论强调了美国在一个繁荣的、通过贸易而富足的世界上的利益，并且指出，英国的特殊的贸易地位意味着这笔贷款对其他国家不会构成一个先例。
在参议院的一个委员会上经过初步听取意见之后，这个议案于1946年4月17日提到了全体会议，遭到激烈的反对。有几个参议员企图用拖延的办法来抵制这笔贷款的讨论，并且顺利地使工作停顿了好几天。其他的反对者采取了对这项协定提出修正案的策略，目的在于使英国政府无法接受。这类修正案中最主要的一项是，要求英国把加勒比海地区的某些岛屿出售给美国。这个修正案于5月9日进行表决，以四十票对四十五票的接近票数被击败了。共和党外交政策问题的主要发言人参议员阿瑟·范登堡在辩论中采取了一个决定性的步骤。他作为贝尔纳斯的特别顾问，即将去参加在巴黎举行的外长会议。临行之前，他于1946年4月22日对参议院说，经过长时间的冥思苦想，他得出结论，这笔贷款应予批准。他的讲话使共和党内反对这个议案的人分裂开来，并且有助于保证使这一协定最终得到通过。临了，在杜鲁门施加了强大的压力后，参议院在1946年5月10日以四十六票对三十票表决通过了这一协定。
在参议院的辩论中，有些发言指出了这笔贷款的政治意义。例如，据引述，参议员惠勒就曾经说：“我所能想到的作出这笔贷款的唯一原因就是，给予英国充分的援助，使它好在欧洲抵挡住共产主义。如果是这个道理，那末我们就必须持续不断地贷款给他们。”各个不同的记者用比较克制的语言指出了同样的情况，不过官方为这笔贷款提出的辩论仍
