官场文化与潜规则-第128章
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“三定”（定职责、定机构、定编制）是行政改革最重要的一步，“三定”的质量决定行政改革的质量。
在新的社会经济条件下，政府与社会关系的调整必然引发政府部门利益结构的调整，政府部门利益结构的调整必然引起部门利益的再分配，部门利益的再分配不可能实现部门间利益的绝对均衡。所以，最容易被人忽视也是最重要的改革力量，就是政府部门之间的“互动”。
行政体制改革就是不断适应新的社会经济条件，最大限度的追求公共性利益。所谓的公共利益，便是具有公共性的共同利益，而共同利益则是具有公共性的个体利益。政府部门利益属于共同利益，不一定完全等同于公共利益。需要一个科学、民主、公开、透明的决策过程，需要相关者的充分互动，才能将狭隘自私的利益过滤掉。
加大行政权力的内部约束力度，实现行政权中决策、执行、监督分开制约，按决策、执行、监督相协调的要求推进，是政府改革的一个既定方向。
从一定意义上看，决策是利益的划分，执行是利益的实现。决策、执行、监督高度集中于一个部门，容易巩固“部门职责利益化”，容易造成部门之间的扯皮打架，容易使决策部门与执行部门彼此干扰。
在行政体制改革方面，我们似乎很难走出“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈。美国历史学家诺斯古德。帕金森通过长期调查研究，提出了著名的“帕金树定律”：一个不称职的官员，可能有三条出路。一是申请退职，把位置让过能干的人；二是让一位能干的人来协助自己工作；三是任用两个水平比自己更低的人当助手。在某些领导眼里，这第一条路是万万走不得的，因为那样会丧失许多权力和荣誉；第二条路也不能轻易去走，因为那个能干的人很可能超过自己，成为自己的对手；看来只有第三条路最适合。于是，两个平庸的助手分担了他的工作，他自己则高高在上发号施令。两个助手既然无能，也就只能上行下效，再找两个无能的助手。
“帕金树定律”至少给我们一个启示：一个不负责任的地方领导，一旦走到领导岗位，臃肿的机构就难以避免，整个行政管理系统就必然会形成恶性膨胀，陷入不用自拔的泥潭。
中共十六届五中全会上关于“十一五”规划的建议中提出了行政体制改革的问题。《建议》除了强调把转变政府职能作为重要内容外，还提出了深化机构改革、优化组织结构、减少行政层次。这里面包含了如下几个要素：
一是进一步调整政府结构的设置。加强和完善从事经济调节和社会管理的机构，撤消那些直接从事和干预微观经济活动及社会事务的机构。
二是合理规范党政机构的设置。撤并党外和政府职责相同与相近的部门，确实需要党委和政府共同承担的职能，尽量采取合署办公的形式。
三是理顺上下级政府机构的设置。根据经济社会事务管理责权的划分，理顺中央和地方在财政、税务、金融、投资和社会保障以及工商、质检、国土资源管理等领域的分工和责权。
四是减少行政层级。
地方政府的“乱作为”和“不作为”这两个看似南辕北辙、互不相关的问题，其实指向的是同一问题。在相当一些地方政府及其部门中，“政令不行，有法不依”已经成为普遍现象。这既是削弱中共执政能力的毒素，更是权力腐败的温床。在国家加紧推进行政体制改革之际，对这种有损执政党权威的痼疾，包括不医。
中共执政近60年来，党政一体，大权独揽。在计划经济时代，由于社会经济事务相对单一，这种包揽一切的的体制和严格的党纪政纪制约，使得上令下达，上呼下应。然而，地方政府的“乱作为”和“不作为”这两个看似南辕北辙、互不相关的现象，其实指随着市场经济的发展，中国社会的政治、经济和文化生活高度多元化与活跃，党政一体、包揽一切的体制与今天变化了的经济基础已经全然不相适应。
在市场经济条件下，政府权力无所不在的社会管理模式，势必造成两方面的问题：
其一，由于各级政府权力过大，管了很多不该管、管不好、管不了的事情，以至超出了其所能承受的责任限度。这样一种权限划分，任何有能力的政府都难以承受。
其二，由于缺少自下而上、由外到内的有效监督和制约，政府权力的无限延伸比如滋生腐败。各级、各部门的掌权者可根据地方和部门利益的需要，来决定处理问题的轻重缓急。这就成为各级政府“乱作为”的依据。
在现代社会，政府权力是不可缺位的。但同时，其责任也不可或缺。政府的权力和责任应当是对称的，有多大的权力，就负多大责任。人民群众对政府的要求也必然是循权求责，权责不对称必然出现体制困境。
行政体制改革的一个重要原则，就是建立有限权责政府。在市场经济条件下，社会有其自身的运行规律和方式。在某些方面，政府仅仅应该成为规则的制定者，社会矛盾的调解者，以及社会与市场的服务者，而不应该包揽所有的社会事务。行政体制改革的重要目标，就是要让政府从不该管的事务中退出来，权力止于其所能承担责任的边界，将边界之外的处置权交给能够自理的市场和社会。唯此，才能顺应客观规律，调动社会各方面的积极因素，使社会的运行更加活跃，更有效率、更趋良性。不仅如此，只有当权力收缩到它能够“管好”的范围内，掌握权力的人才能真正对自己的职权负责，整个政府体制的运行也才能真正做到政令畅通，有法必依、违法必纠。
有限权责政府必然是民主法治的政府，即通过民主和法治的手段来制衡政府权力，防范和遏制腐败。在政府的权限内，对社会公共事务的处理应该遵循公开、透明的程序。在不同职权之间应该有明确的权责界限。一个部门的权力延伸到哪里，责任就应该到那里，责任之不能及，权力亦不能及，不能搞从上到下，权位高者“通吃”。一旦出事，相关部门的官员即成为第一责任人，被追究渎职罪，而不能上下左右推卸责任。这种权责对应的追究制度不应该局限在政府内部，还应该与人大、政协、司法、媒体等异体问责形式有机结合，使政府行为受到全社会的监督。
行政体制改革的核心是建立在有限权责政府。这是一项艰巨的系统工程，也是市场条件下转换政府职能的应有之义。有人担心政府权力从一些领域退出后，可能影响社会稳定，其实大谬不然。与其包揽一切，吃尽辛苦却不讨好，不如只抓自己能够管好的事情。政府包袱轻了，轻装上阵，行政效率才能提高。在民主法治的规制下，权责对应的改革不但不会动摇执政党的地位，反而会大大改善其形象，强化其执政地位。更重要的是，这种改革只有成功之难，没有失败之险，不会引发整体性的社会危机，却可以与现行体制进行平稳对接。
权责对应是现代政治的基本原则，也是政治秩序保持良性运行的关键。在现代西方社会，权责对应是通过民主宪政的制度安排来实现的；公共权力由公民自由选择、授予，权力与责任的边界由宪法界定，并定期接受选民的调节。
当代中国实行的是带有权威主义色彩的政治体制。在这种制度下，政治权力是超然于不同利益集体之上的仲裁者，拥有几乎不受限制的权力。这种制度有利有弊，其利是不受限制的政治权力能更方便地整合全社会的资源，集中力量投入某项具体国家目标；其弊是不受制约的权力易走向自我膨胀，并因缺乏监督而在过程脱离其目标，权力部门成为利益主体。
毫无疑问，上述权威体制的弊端与“权责不对应，对政治权力难以追究责任”密切相关。因此，如何在现行体制下建立权责对应就成为关乎中国现行政体能否有效运转、甚至能否有序持续的重大课题。体制内学术往往回避根本性问题的存在，虽然提出了“官员问责制”这一治标之法，但在实践中见效甚微；体制外学者则基于西方经验往往断言在现行体制下不可能建立真正的权责对称，只有彻底的政治转型才能消除体制弊端。
中国在现行体制下仍然有着建立权责对应机制的空间。既然权威社会政治权力的一强独大的现实难以改变，那么政治权力就应该承担起相应的责任，并且建立起明确的责任追究机制。这种责任追究不应该被掩盖在政治权力的体系之内，而应该形成外在的法律体系，能够受到全社会的监督；有关责任追究的法律条款不应该抽象、含糊，而应该准确、具体，便于外界形成清晰的判断。换言之，权威社会其官吏既拥有最大权力，就应该承担最大责任；既拥有处置几乎所有公共事务的权力，就应该对所有相关后果负责。一旦有事，政府有关官员应该成为第一责任人，被追究其渎职罪，而不应该仅仅拥有追究他人责任的权力。官吏至少在程序上不能超越于法律的管辖之外，而应该成为法律管辖的第一对象。
要求自己对所管辖范围内的所有后果负责，成为不仅仅是自己的直接错误，而是包括经济衰退、安全事故、环境污染、官民冲突等所有公共事务的第一责任人，随时面临被追究渎职罪的危险，这种窘境显然是现行权力体系下的官吏们所不能接受的。不仅是主观上不愿意，客观上也无法承受。这种不能承受正是这一思路的意义所在，如此即可导出真正的解决方案。办法很简单，就是要官员们从所有自己不能负责的事务上退下来，将权力下交或者横移，让其他部门、自己的下属或者民众自己来行使权力，承担责任。总而言之，权力应止于其所能承受责任的边界。权威社会可以自上而下、尽可能地扩张政治权力，但不同职权之间，权力的上下级之间、官民之间，应该有明确的权力边界。每一官职的权力延伸到哪里，其责任就延伸到哪里：责任之不能及，权力亦不能及，不能搞从上到下的权位高者“通吃”。
要重新按责任之所及确定各类、各级权力的边界是一个艰巨的工程，但这也正是政治体制改革、转换政府职能的题中应有之义。这种改革的优势在于：只有成功之难，没有失败之险，不会引发整体性的社会危机，这是一种类似于西方宪政的分权制衡机制，它完全可以与中国现行体制相对接。只有建立起这样一种法制体系，这样的责任追究机制才能在现行体制下建立起责权对应。如果党政官员只有权力，没有责任，或者权大责小，无法有效追究责任，整个政治生态的恶化就难以避免，腐败弥漫，官民矛盾的愈演愈烈也难以避免。要真正依法治国、提高执政能力、巩固政权基础，就应该以法治吏、建立权责对应机制。这是走出权力膨胀、官民对立的恶性循环，使社会治理趋于良性的必由之路。
按照美国历史学家孔菲力的说法，政府的治理，实际上就是一种信息控制的过程。在传统社会，政府倾向于信息封闭性管理，逐级信息量递减，只有最高层的人才知道事情的真相。
在一个相对封闭而且信息传播手段十分落后的社会里，这种信息的控制方式无疑有其合理性，因为至少政府可以做到在一段时间内，有效地防止不利信息对社会稳定的伤害。而且，在那种社会里，信息量的多寡本身就意味着某种荣誉，跟他对体制的效忠程度有直接的联系，所以，只要官场或者王朝的道德还能维持，这种信息控制方式就能奏效。但是即便如此，这种治理方式也会伴随着小道消息流行的弊端，时常扭曲政府的形象。
历史的惯性使得人们往往沿用过去的方式，每遇突发事件，首先的反应就是先瞒下来再说。事实上，政务公开，建设公共行政，也是竭制腐败现象的有效工具。严酷的现实告诉我们，有多大规模的欺和瞒，就有多大规模的腐败。竭制腐败仅仅靠内部监督显然是不够的，只有把行政过程放在众人的视线之内，猫腻玩起来才会有障碍，所有内心有鬼的人，其实最怕的就是被暴光。
其实，政务公开作为中国政治和行政改革的一个方向，已经说了很有一些日子。但是如何才能做到公开，怎样实施公开，却一直没有一个比较合适的办法。在政务公开问题上，应该抓住信息公布与传播这个关键。政府的定期新闻发布，不仅仅针对市民，而且针对媒体，在媒体的平台上，各路英豪，包括专业人士以及特别关心某些事物的民众，都可以就政府公布的信息展开讨论。这样，政府政务的决策和实施就可以尽量避免闭门造车、自说自话，甚至产生腐败行为。同时，在新闻发布会上，媒体的提问，在某些方面有些类似质询，如果政府部门在某个问题上说不清道不明，不仅自身尴尬，而且还会引发进一步的追究。
建立理性的官僚制度和公共行政架构，是中国行政改革的方向。所要避免的，是所有制度改革常犯的老毛病：日久生疲，流于形式，尤其是当这种改革触犯了某些人的利益的时候，制度就会变形，直至变成跟原来的初衷完全两码事的样子。公开才能公正，公开才能竭制腐败，只要政府把自己放在了阳光下，那么政府自己也就阳光了。
近年来关于改革的激烈争论之所以爆发，一个重要原因在于制约改革的深层次体制因素没有被触动，以至改革常常被变形，改革收益过分向强势利益集团集中，改革代价过分向弱势力群体倾斜，最终导致社会结构的不和谐，并由结构性的不和谐导致社会运行的不和谐。
制约改革的深层次体制因素，首当其冲的是行政性资源配置中的权力市场化现象。资源的行政性配置在任何社会都存在，但由于权力运行的特殊性，为维护市场公平竞争和效率，同时为了防止权力“寻租”性腐败，成熟的市场经济都会严格限制权力介入的领域，并且对权力的运行实施有效的监督。中国在体制转轨中虽然大幅度减少了行政性资源配置，但行政性资源配置不仅在国有经济部门依然存在，而且近年来已经出现向非国有部门渗透的苗头。
社会资源的行政性配置客观上存在着权力市场化的可能。从上世纪80年代中期利用产品双轨价差牟利，到90年代要素市场中的寻租，不难发现大量权力市场化的现象。近年来在土地转让、资金信贷以及股票融资等领域，权力市场化的现象依然没有止步的迹象。权力作为个人或群体的资源参与市场化，本质上是对社会财富的瓜分。它在形成暴富阶层的同时，不但侵犯了他人创造社会财富的收益，而且减少了社会可支配的经济资源，削弱了社会调节贫富差距的能力，加剧了经济转型时期社会的利益关系失衡。
基于个人能力和公平竞争导致的效率和收入差距，并非当下争议的焦点。真正的焦点在于，转轨中行政权力参与市场化分配产生的不公平。行政性资源配置中的权力市场化，是社会财富占有和分配不公的主要因素，其负面影响要远远大于市场调节机制本身的缺陷和社会调节机制的不完善，而且使后者产生严重扭曲。权力市场化也对改革本身构成严重的扭曲，在一些本不该由市场发挥作用的领域，出现了利用市场化牟利的“假改革”。而在一些应该大力推进市场化的领域，市场化改革却举步维艰。在国有企业改革、金融体制改革、教育体制改革、医疗改革等领域，这方面的问题尤为突出。
要素市场化滞后是制约改革与社会和谐的第二个深层次因素。现代市场经济的最基本特征是市场经济主导资源配置。中国改革在推动市场化的进程中，取得重大进展并且也最成功的方面，是重塑多元市场主体和产品市场化；而在对市场经济体制形成具有决定性意义的要素市场方面，市场化进程明显滞后，这是当前经济运行中的主要矛盾。在基本要素市场发育和形成的过程中，劳动力是最早市场化的要素。
在土地市场化方面，地方政府几乎排斥了土地使用权拥有者参与交易的权利，直接成为市场交易的主体。在土地市场化中，地方政府和土地开发商成为最大的获利者，土地使用权拥有者的利益不同程度地受到伤害。近年来在城镇拆迁和农村土地征用过程中，发生大量民事纠纷，并非仅仅是利益补偿问题，而是深刻反映了地方政府垄断征用与市场化之间的矛盾，反映了地方政府在土地市场中的功能定位及运行程序方面的缺陷。
资本要素市场滞后集中反映在借贷市场和股权融资市场方面，其基本特征是以服务于国有企业资金需求为主；这种状况不仅严重不适应市场主体多元化的现实，而且蕴藏着极大的系统风险。
制约改革的第三个深层次因素是经济转轨中的资本与劳动关系的平衡问题。市场机制并不能自然地实现资本与劳动的平衡，没有市场之外的力量，资本的统治就不可避免。 中国走向市场经济的过程中，资本与劳动的矛盾也会通过一定的形式表现出来。即便是国有资本，由于代理链条的下端代理人几乎获得了与私人资本同样的权力，并且在若干方面模拟私人资本的经营方式，客观上也存在职工权利被侵害甚至被剥夺的可能。问题在于，平衡资本和劳动的机制滞后，特别是代表劳动组织化力量的工会如何适应市场化进程，仍然需要进一步探索。从一些国有企业早期的“砸三铁”到后来的随意裁员，从一些地区企业职工的工资长期不变到人身安全等基本权利屡受侵犯，可以明确地感受到“劳资关系”的不协调和工会的缺位。
制约改革的第四个深层次因素是利益表达机制的扭曲。90年代中期以后，利益分化不断提速，冲突的社会性特征日益突出，冲突的焦点几乎普遍与不同的利益群体的价值取向相关，在基本价值参照系方面形成共识的困难越来越大。在社会发生巨大变革的过程中，思想观念的激烈冲突本不足怪，利益多元化和思想观念多样化也是社会进步的体现；问题在于，在利益平衡机制还很不完善和健全的条件下，强势利益集团往往占有甚至垄断表达渠道。这种状况一旦左右现实�
