城管执法操作实务-第3章
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第四，城管执法的要求不同。不论是中心城区、郊区、农村，还是城区的不同地段、街面、枢纽，城管对环境都有很具体的要求，而这些要求是不尽相同的，并且有着极大的差别。例如北京的新华门、天安门城楼内外、长安街、颐和园等就有着极为严格的规定，任何商贩不得靠近或步入从事商业交易，如有违反一律强行取缔。但对其他的地段、点位，实际执法时就没有如此严格的要求或硬性规定了。这个事实本身就典型地说明了任何统一的执法标准都会随着不同的客观对象、不同的情形、不同的原因而发生相应的变化，都必须因人而异、因事而异、因时而异。因此，城管执法者不管看不看得到、承不承认、愿不愿意、会不会对相对人采取不同的执法要求，都要遵循这一客观规律办事。
以上四点就构成了将疏与堵这两种看似矛盾的执法方式用于各种执法的事实基础。同时，这种基础也深刻地促成了城管执法工作与执法力量相辅相成思路的发展。城管执法者因而有了极为宝贵的、短暂的休整机会，能够集中精力投入到新的城管执法任务中去。
二、疏堵相结合原则的含义
疏堵相结合原则的含义是什么？以现有城管执法的实情为依据，疏堵相结合原则的含义包括：
第一，城管要用人性化执法去疏导管理相对人。
由于社会处在转型期，各种社会矛盾凸显，尤其是企业改制与农村土地征用等原因，产生了一批下岗职工和失去土地的农民（有的是农村剩余劳动力）等完全要依赖于自身而生存的人员。他们在无工资、无养老保险、无社会救济的三无状态下，进行着一种自救性的谋生过程。其中一些人的生存状况非常糟糕，随时都有“断粮”的可能，不论是外在衣着、面部表情，还是实际的经济现状都令人担忧。
这就出现了一个问题：“这里”不能“吃饭”，“哪里”可以“生存”？城管执法者按原来的做法，回答是：“这个不归我管！”于是，这些人对社会的怨气就毫无保留地发泄到了城管执法队员身上，行为对抗由此开始。
以疏导的方式来对待这些相对人，包括理解他们的处境，暂缓对他们的罚没，同意给他们一次撤离的机会，帮助他们找到另外一些谋生的手段。
对那些极为贫困、生活面临绝境、年老多病等管理相对人，在不违背执法条规的情况下，应本着教育与警示的原则，允许他们有“这一次”；给他们积极想办法，帮助解决一些生计问题，使其找到一条合法的经营之路；利用本单位的关系往来，帮助落实一两个如摊位、门面、名额等事宜，使他们尽快走出困境。
第二，城管用规范化执法去制止管理相对人。
在现在的管理相对人中，有一部分人专把城管执法当儿戏，靠着与城管执法者打游击的办法来谋生；有的还借此以戏弄政府的手法而获取愉快的体验，并将他们所谓的经验、窍门、绝活传授给另一些相对人，用以全面对付城管执法活动。在这种大前提下，城管执法者就应稳准狠地坚决打击这类不法商贩和违法经营者，用不调和、一次执法到位、打击嚣张气焰的依法手段强化城管执法的根本效果。
要造成相对人违法经营的心理障碍，让他实实在在地认识到本地经营的氛围已经不复存在，经营已经严重受损，顾客已不愿意到他这里买东西；同时，由于相对人提心吊胆，经营已经无法进行。从自我保护、维持经营利益的角度而言，他也不想再在此继续干下去，于是阶段性的城管执法效益就出现了。
上面我们详细地陈述了疏堵两种方式不同的执法，并较为具体地归纳出疏与堵各自包括的一些含义。在分类认识的基础上，将平时城管执法谈得最多的疏堵思路加以整理，达到系统化、理性化、具体化的水平，从而为这种执法原则的把握提供一个参照的依据。
三、疏堵相结合原则的贯彻
弄清了疏堵相结合原则的含义，就了解了疏堵执法方式特定的意思。
下面的一个问题便是，应该怎样去把握疏堵相结合原则？这种操作是一种什么样的具体模式？只有将这个层面的技术问题论述明确了，才能把认识与行为统一起来，从而找到与城管执法队员具体经验的结合点。
从现有的认识来看，要想把握城管执法的疏堵相结合原则，需重视以下几个方面：
第一，城管执法要掌握基本分寸。
城管执法不论是最低限度的警告、驱赶、追击，或者是没收和罚款，都是对相对人心理上的一种挤压，是对经营活动方式的一种限制，是经营利润空间的一种“缩水”，自然会遭到相对人不同程度的自卫甚至反抗。这就像踢足球一样：当城管队员把脚下的球踢给相对人时，相对人就会本能地将这个球很快地踢回到城管队员的脚下；当这个球又回到城管队员开始踢球的位置时，其如何作为和反应之际，就是考验他们的心理素质、社会经验、业务熟悉程度、语言表达能力、政治水平、策略艺术感等分寸掌握之时。
要想较好地掌握这些基本分寸，通常少不了对当时相对人的心理状态、行为方式、语言特征、经营次数、已有态度的考察，并在瞬间的审视和思考中做出反应。生动的城管执法实践表明，城管执法者的恰当应对，往往会成为震慑相对人心理的一个至关重要的因素，为以后的成功执法奠定坚实的基础；否则就恰好相反。
对前面已涉及的几种相对人执法的基本分寸把握为：针对初次遇到的，且对执法队员态度较好的相对人，在警告的前提下，可以考虑用疏（暂不处理）的方式处置；针对确有严重疾病在身、活动不方便、不太清楚管理条规的相对人，也可以用疏的方式处置；针对多次被警告、多次逃逸、态度蛮横，并是一群相对人的领头人，则可以用堵（罚没）的方式处置。
城管执法在使用疏堵结合的办法时应注意穿插进行。城管执法者切不可将疏堵两种执法方式截然分开，有时它们不但可以在同一个街面、路口、中心地段使用，而且还能够在同～管理相对人身上分开使用，让宽与严、急与缓、大与小、多与少等多样化的执法尺度在对其行为的处置上呈现两极分化，真正促使这部分人认识到城管执法的手段无穷，不断使他们获得一种感召与强制、平和与严峻、理解与否定的反差性内心感受，从而促使他们产生动摇并改变行为。
城管在执法时，对管理相对人的“软态度”的处置是：如果有改变的可能（哪怕是只有一点点的可能），就应该采取“以观后效”的方式，冷眼静观其后的表现，问题不大就不必处罚；若其“旧病复发”，再后发制人地罚没也不迟。对相对人的“硬态度”的处置要看他反对城管执法到什么程度：假若不是阻碍执法、不是恶意扩大态势、不是专横无理、不是耍无赖，就可用宽松的尺度来处置；如果与此相反，那就以严为主，以打掉其威风为主，以震撼其不可一世的态度为主。
第二，城管执法要控制疏堵使用的频率。
站在城管执法与管理相对人中间的位置上客观地看待使用疏堵相结合原则的频率，就能大概了解操作的重点，即有利于稳定正在进行中的执法形势、有利于教育和制约相对人、有利于展示城管执法者的素质、有利于体现执法长效机制。根据这个重点就可以确定出使用疏堵方式执法的频率，并就不同的情况作出一般性的概括。
城管若不是在特别突出、十分恶劣、反复发生、消极影响面大的情形下执法，一般最好不要频繁地使用强堵的方式。“堵”是城管在规劝无效，相对人强词夺理、有意捉弄、甘当反面典型的态势下所打出的最后一张牌。因而要注意，采取堵的执法方式，一定要打得准、打得住、打得简练、打得漂亮，使相对人因受到罚没而感到震惊和后悔。由此，这种“堵”不仅在当事人身上奏效，也令旁观者受到了一次形象生动的法规教育。
相反，在“疏”的方面，城管执法者也要区别对待，不要轻易地采用那种纯粹的“疏”。城管执法队员可以将“疏”分成：
刚柔并济式的疏——城管执法队员既有暂不处理的意思，又有着很勉强的样子，给相对人一种这一次是宽容的最大极限，下次再这样经营就不可能有这次被放走的好运气的感觉，使他总是记住这一次经历。
情绪感召式的疏——城管执法队员以询问的接触方式开始，了解相对人整体现实生活境况，探讨除此之外还有没有其他的生活途径，在给他出主意想办法的同时，也向他严厉地说明这样违法经营是不行的，会面临更大的困境，让他带着一种无奈而愧疚的心理离开。
大兵压境式的疏——城管执法队员以人多势众之势由远而近地向着相对人经营之地挺进，相对人一看便知如果不赶快逃脱，等大批城管执法人员到达眼前就会挨罚，于是他们在高度恐慌中拼命夺路而逃。这种心态下产生的“奔逃记忆”会永久地铭刻在相对人的心间。
本节通过疏堵相结合原则产生的基础、疏堵相结合原则的含义、疏堵相结合原则的贯彻这三个侧面，着重论述了为什么要采取疏堵结合方式，疏堵结合方式在执法实践中的本意，怎样实施这个听来复杂、用来更叫人迷茫的尺度，且从性质上进行了分类，尤其是表达出了疏堵在中国当前社会背景下的独特价值，使这个从执法实践中概括出的原则进入操作层面。
第四节 应变性原则
有人很贴切又深刻地说：“公安管罪人，工商管富人，城管管穷人。”
从古至今，穷人是因为一无所有而拼命争取生存权的一个社会群体。他们脾气大、处事方式简单、容易情绪化、易引起暴力性事件。论述到此，就引出一个问题，即城管的管理相对人差不多都是穷人，也是人们常说的“弱势群体”，他们的生存方式恰恰是城管执法所要干预的内容。这样一种天然关系，在双方还没有发生接触时就鲜明地形成了。简单地说，城管执法与管理相对人是要发生利益冲突的，不论城管执法用多么艺术和高超的执法手段，这都是不可避免的，只能说冲突的程度会弱一些罢了。
就目前的城管执法而言，执法者与相对人的接触往往看似没有什么关系，实际上却受着千丝万缕联系的因素所干扰，甚至是左右，总是发生着难以预测的变化，容不得城管执法队员用一定时间去思考，就要立即作出反应，还要应对得恰当、适中、巧妙、持久，不然就会不可收拾、行业形象受损、队员无地自容。
这样看来，城管执法就有一个应变的实际问题：不怕遇到事件，就怕没有策略；不怕相对人人多，就怕不会应对；不怕对方有理，就怕自己说不出所以然来。
谈到城管执法的应变之难也是可以理解的。现在很多社会性的问题没有得到解决，执法面l临的情况又千变万化，且没有一个固定模式，加之城管是几个人一起执法（有的甚至是单兵作战），此外，城管执法系统成立只有短短几年，还没有积累起必要的、丰富的、实用的、有效的执法经验，因此，城管执法时必然会出现应变的高难点问题。
能否大致控制或者解决这一执法实践中的高难度问题，不仅是城管执法队伍的形象问题、效率问题，而且还是城管执法队伍能否持久下去，能否最有力地赢得公众的民心，能否找到一种良性转化矛盾冲突的办法的问题。在这种大背景下，就提出了一个实践性极强的应变性原则所要求的城管执法者职业素质课题。
一、应变性原则的基础
将城管系统的执法与公安系统的执法相比较，就会清晰地发现一个基本事实：公安民警在追击、抓捕、武力制服犯罪嫌疑人时，没有一个公民说这是不对的！然而对于城管执法，情况就大不一样了！一些公民盯住城管执法队员，并不时发出反对的声音，要求城管队员停止行动！此外，城管执法与公安系统执法还有一个很大反差，就是公安系统的执法行为是由犯罪嫌疑人实施的犯罪活动所引起的，而城管的执法行为是由于自己主动的干预行为而引起的——紧急事态的引发者。这里既有优势也有劣势。既然紧急态势是由城管执法而引起的，其引发的时间、地点、方式、程度等因素全由城管执法队员所掌握，因此，在事态尚未发生之前城管执法者便可做好基本的防备。但是面对和解决类似的危机，对政府来说基本都属于难办之事，更不用说城管这个只被赋予行政执法权的组织了，他们只能就事论事地执法，而无法从根本上解决引起冲突的深层次问题。
因此，从理性上明确城管执法应变性的重要意义是很有必要的。
从全国范围内的总体情况来看，城管执法工作是在管理相对人要生存与城管执法者要纠正、管理相对人提出问题与城管执法要予以回避、管理相对人要继续生存与城管执法者坚决不允许的背景下进行的，于是，紧急态势就成为城管执法中的家常便饭了。
用一种形象的比喻就是，城管执法者好像充当一个堆满炸药地方的“点炮手”，而此点炮手与彼点炮手不同，他既要点燃导火索，又不能让炸药发生爆炸，必须点成“哑炮”，达到点而不炸的效果。要达到这种执法水平，就要求执法者具备在紧急态势发生时的快速应变能力，用“应变，控制场面、用”应变“达到变通、用”应变“赢得公众、用”应变“展示城管执法素质；否则，城管就无法收场、就不能执法、就得有个说法、就得承担责任，所以，城管执法中的应变性是解决紧急态势的一把金钥匙。
紧急态势的存在将是长期的。城管执法系统成立的时间还不长，人们对这一系统不太了解。此外，由于城管执法队员有时动作过大、中国传统文化认为自食其力者光荣、管理相对人的经营有着巨大的市场需求、公众希望能够保留这一对自己生活极为方便的营生等原因，城管执法在多重压力下举步维艰。这些因素的惯性作用与城管执法系统所要完成的使命构成了一对难解难分的矛盾，而由这种矛盾不时地引发出程度不同、时间长短不一、范围或大或小、规则或不规则的紧急态势。可以说，只要城管执法的大环境不改变，目前的诸多条件不变，由城管执法所引出的紧急态势将会持续下去。仅就目前的情况来看，解决城管执法紧急态势的最好“良方”便是城管执法队员所具备的应变能力，除此之外别无他法。
可以看出，因为双方的对立、执法环境的缺陷、市场的需求、公众的不理解等根本原因，城管执法的应变性原则不是可要可不要，而是要重视并大力总结、概括分类，要事先制定预案，进行基本演练，确实掌握一套应对的办法，这样才可能使这一行业存在并持续发展下去。由此便构成了应变性原则形成的基础。
二、应变性原则的含义
城管执法者在对易引发紧急态势并导致执法后果无法预测的现象进行回顾、推测、概括后，就能够意识到问题所在，可以很快地形成“预警意识”，并引起对这一特殊问题的高度关注。而现在的一个疑问是，这种应变性原则的内涵是什么？只有搞清楚其基本含义，才能知道哪些事该做，哪些事不能去做，从而达到心中有数、行为有度的目的。
应该说，应变时常发生的紧急态势的技能所包括的意思是特定的，是从专一的执法活动中概括出来的，它鲜明地反映出实用性、功利性、快捷性、操作性的特征，是控制与处理紧急态势的有效手段。
城管执法的应变原则的含义是指这样几个内容：
第一，寻求最佳结合点。城管执法一旦与管理相对人发生冲突，首先头脑里务必要有一个界限，那就是不能再激化矛盾，在就事论事的框架内讨论现实的分歧问题，尽快找到一个与相对人认识大致相同的说话点位，一个与相对人沟通感情的点位，一个理解相对人生活困境的点位，从而实现“求同存异”的第一步目标，达到从情感上“先进去”。有了这一基础，再将不同点“拉出来”。即使走到这一步，执法者也不要忘记从相对人的角度去思考，始终以从长远利益和维护相对人权益的角度讨论问题、解决矛盾，并在说话不高声、表达不扳脸、动作不太大、温和有力度的状态中进行，直到紧急态势问题获得基本解决。
第二，讲究恰到好处。在与相对人发生冲突的特定情况下，尽管城管执法队员承受着对方言语和行为的冲击，但是管理相对人的心理承受力更为薄弱，城管执法队员此时说话稍有差池，就会使矛盾扩大、态势升级，导致双方完全对立而无法进行沟通。所以，城管执法者就要讲究说话、动作、神态的恰到好处。
什么是恰到好处呢？
*说话要不温不火。执法者要简洁地表述城管执法的由来、当时的情况、相对人的不易、政府的法规、执法的过程等内容，对刚才所发生的事情进行总结。这样处置可以让相对人安静下来，如果相对人要说话就让他把话讲完（假若相对人的话太长，而且东拉西扯，不想让城管执法队员说话，就自然地把话题接过来），形成一种可以对话交流的形式，使相对人觉得城管执法者没有恶意。
*不要动怒。即使在相对人大喊大叫时，城管执法者也要保持冷静，既要注意防止相对人使用暴力，又要以不可动摇的姿态执法。如果现场有围观者，就要尽量争取公众，获得支持。当相对人情绪已很激动时，城管执法者的动作就要慢一些，甚至可以暂时停下来，进行语言交涉，待对方的情绪基本稳定后再相机行动。
*不能说出相对人难以接受的话。执法者不能刺
